Generelt udtalt, at afgørelsen af, hvorvidt en forvaltningsakt, herunder en tilladelse, kan tilbagekaldes eller ændres til ugunst for adressaten, er en udpræget skønsmæssig afgørelse, der beror på en afvejning af modstående hensyn: på den ene side hensynet til adressaten og dennes berettigede forventning om den fortsatte gyldighed af en tilladelse, som vedkommende har indrettet sig på, og på den anden side de hensyn, som i det konkrete tilfælde taler for tilbagekaldelse eller ændring af tilladelsen.
De hensyn, som kan begrunde en tilbagekaldelse af en tilladelse, skal ud over at være hensyn, som det er sagligt at inddrage i forbindelse med den afgørelse, der er tale om, tillige have større vægt i sagen end hensynet til adressaten. I den forbindelse antages det, at bl.a. hensyn til menneskers liv og sundhed og til opretholdelse af ro og orden er tungtvejende hensyn, som vil kunne begrunde en tilbagekaldelse.
Det er også af betydning for vægten af de pågældende hensyn, hvilke forhold der begrunder ønsket om tilbagekaldelse. Således taler faktiske oplysninger, der er nye i forhold til det, der forelå, da myndigheden meddelte tilladelsen, stærkere for tilbagekaldelse, end myndighedens ændrede vurdering af de samme faktiske oplysninger.
Hensynet til adressaten kan også have forskellig vægt. Er en tilladelse meddelt adressaten med en tidsbegrænsning, vil hensynet til adressatens forventning om, at tilladelsen er gældende i den angivne periode, ofte være mere tungtvejende end i tilfælde, hvor der er meddelt en tilladelse uden tidsbegrænsning. Forvaltningens fastsættelse af en tidsbegrænsning af en tilladelse antages således at begrænse adgangen til at tilbagekalde eller ændre tilladelsen i den angivne periode.
I det omfang, der er adgang til at fastsætte tilbagekaldelsesforbehold i en tilladelse, vil fastsættelse af sådanne forbehold udvide myndighedens adgang til at tilbagekalde tilladelsen. Dette gælder dog kun i det omfang, det er angivet, under hvilke omstændigheder der kan eller vil ske tilbagekaldelse. Tilbagekaldelsesforbeholdet skal således være konkretiseret og præciseret, for at det kan betyde en udvidelse af tilbagekaldelsesadgangen.
Endvidere må der ved vurderingen af, hvorvidt tilbagekaldelse eller ændring kan ske, lægges vægt på intensiteten af det påtænkte indgreb.
I den foreliggende sag havde et tilsynsråd annulleret en kommunalbestyrelses afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for fire natrestauranter fra kl. 05 til kl. 04.
I afgørelserne om de fire omhandlede restaurationers åbningstid var ikke angivet, at åbningstilladelserne var tidsbegrænsede.
Uanset at det fremgik af udskrift af bevillingsregistret, at åbningstilladelserne udløb samtidig med alkoholbevillingerne, og uanset at det formentlig også ved beslutningen i 1999 om begrænsningen af åbningstilladelserne til kl. 04 var kommunens opfattelse, at tilladelserne var tidsbegrænsede, var det på baggrund af indholdet af de meddelte afgørelser Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at restauratørerne ikke kunne anses at have nogen berettiget forventning om, at deres åbningstilladelse var tidsbegrænset på samme måde som alkoholbevillingerne.
Åbningstilladelserne var endvidere ikke blevet ændret, herunder gjort tidsbegrænsede i forbindelse med de senere meddelte tidsbegrænsede alkoholbevillinger, ligesom de meddelte åbningstilladelser var selvstændige afgørelser, der ikke bortfaldt ved udløb af restaurationernes alkoholbevillinger.
Det var derfor ministeriets opfattelse, at kommunen havde en videre adgang til at tilbagekalde eller ændre de tidsubegrænsede tilladelser, end kommunen ville have haft, hvis tilladelserne – således som tilsynsrådet havde lagt til grund – var meddelt med tidsbegrænsning.
På den anden side var adgangen til tilbagekaldelse ikke udvidet i forhold til det, der ellers gælder for tidsubegrænsede tilladelser. Angivelsen af, at åbningstilladelserne var meddelt ”indtil videre” gav således ikke oplysning om, under hvilke omstændigheder, der kunne eller ville ske tilbagekaldelse af tilladelserne. Det forhold, at åbningstilladelserne var meddelt ”indtil videre”, udgjorde således ikke et tilbagekaldelsesforbehold med et så præcist indhold, at det medførte en udvidelse af kommunens adgang til at ændre tilladelserne.
De almindelige ulovbestemte regler om tilbagekaldelse og ændring af begunstigende forvaltningsakter fandt således efter ministeriets opfattelse anvendelse.
De hensyn, som lå bag kommunalbestyrelsens beslutning om begrænsning af åbningstiden for de omhandlede fire restauranter, var hensyn til at undgå voldsepisoder og uro samt at begrænse affald i gaderne m.v. Dette var hensyn, som efter restaurationslovens § 28, stk. 4, kunne varetages i forbindelse med meddelelse af tilladelser efter bestemmelsen, og det var således også hensyn, som det var sagligt at varetage i forbindelse med overvejelser om ændring af de pågældende tilladelser.
De hensyn, som kommunalbestyrelsen havde lagt vægt på ved tilbagekaldelsen af tilladelserne, var endvidere, navnlig for så vidt angik hensynet til at undgå voldsepisoder og uro, hensyn til menneskers liv og sundhed og til ro og orden, og dermed tungtvejende hensyn ved vurderingen af, om tilbagekaldelse eller ændring af en tilladelse kunne ske.
Om end en ændring af restaurationernes åbningstid fra kl. 05 til kl. 04 var en ændring, der havde betydning for restaurationernes indtjeningsmuligheder, var der endvidere tale om en mere begrænset indskrænkning af åbningstiden, end tilfældet var i sagen omhandlet i UfR 1993, side 835 H, hvor åbningstiden blev indskrænket fra kl. 05 til kl. 02. Det kunne, jf. UfR 1993, side 835 H, endvidere ikke tillægges betydning, at ulemperne ved åbningstiden kl. 05 ikke kunne bebrejdes restauratørerne, og at restauratørerne ikke havde tilsidesat de pligter, der påhvilede dem.
Der var således meget, der talte for, at kommunalbestyrelsens afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for de fire natrestauranter fra kl. 05 til 04 kunne anses for lovlig.
På den anden side tydede de for ministeriet foreliggende oplysninger i sagen ikke på væsentlige ændringer (forværrelse) af de faktiske forhold vedrørende voldsepisoder og uro mv. i kommunens natteliv eller vedrørende de fire restauranter. Også i 1993 havde politimesteren udarbejdet et notat om vold m.v. i byen og anmodet byrådet om at overveje, hvorvidt åbningstilladelserne til kl. 05 skulle begrænses til kl. 04. I politimesterens notat af 9. februar 1998 var det nævnt, at ”gå-i-byen-mentaliteten” de seneste år havde ændret sig væsentligt, men der blev ikke foretaget en sammenligning af de faktiske forhold i 1998 med forholdene tidligere. Hverken ministeriet eller tilsynsrådet havde imidlertid været i besiddelse af oplysninger, som fuldt ud muliggjorde en sammenligning af oplysninger om de faktiske forhold, som kommunen var i besiddelse af, da åbningstilladelserne til kl. 05 blev givet i 1994, og de tilsvarende oplysninger om forholdene, da tilladelserne i 1999 blev begrænset til kl. 04.
Det kunne således efter ministeriets opfattelse give anledning til tvivl, i hvilket omfang der i forhold til de oplysninger, der forelå, da åbningstilladelserne blev meddelt, forelå nye faktiske oplysninger om forværring af forholdene vedrørende voldsepisoder og uro mv., da åbningstilladelserne blev begrænset fra kl. 05 til kl. 04. Dette talte for, at kommunalbestyrelsens afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for de fire natrestauranter fra kl. 05 til kl. 04 i 1999 muligvis ikke kunne anses for lovlig.
Herudover kunne det efter ministeriets opfattelse give anledning til overvejelser, i hvilket omfang der af byrådet var foretaget den fornødne individuelle vurdering af netop de ulemper, som de fire omhandlede restaurationers kl. 05-tilladelser gav anledning til. Det fremgik af byrådets begrundelse for begrænsningen af åbningstilladelserne, at ændringen efter kommunens opfattelse var nødvendig for at afhjælpe problemer vedrørende vold, uro og affald mv. i forbindelse med restaurations- og nattelivet i en bestemt del af kommunen, som efter kommunens opfattelse i særlig grad var ramt heraf. De fire omhandlede restauranter var de eneste i den pågældende del af kommunen, som havde åbningstilladelse til kl. 05.
Forholdene vedrørende de fire restauranter adskilte sig således fra forholdene vedrørende de øvrige restauranter i området, og kommunalbestyrelsen vurderede, at det forhold, at de fire restauranter havde åbningstilladelse til kl. 05, var medvirkende til de problemer, der efter kommunalbestyrelsens opfattelse var i området.
Uanset at kommunalbestyrelsen således efter de for ministeriet foreliggende oplysninger ikke havde foretaget en vurdering af, om det var gæster fra de pågældende restauranter, som forårsagede problemerne, var det på denne baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at individuelle forhold vedrørende de fire restauranter havde været inddraget i vurderingen af, hvorvidt åbningstilladelserne skulle begrænses. Ministeriet havde endvidere lagt vægt på, at kravene til den individuelle vurdering af de fire restaurationers konkrete forhold skulle ses i lyset af, at det ikke kunne tillægges betydning, om ulemperne ved åbningstiden kl. 05 kunne bebrejdes restauratørerne, og om restauratørerne havde tilsidesat de pligter, der påhvilede dem. Dette talte således for, at kommunalbestyrelsens afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for de fire natrestauranter i 1999 kunne anses for lovlig.
På baggrund af det anførte og under hensyn til, at afgørelsen af, hvorvidt ændringen af åbningstilladelserne kunne ske, havde udpræget skønsmæssig karakter, var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommunalbestyrelsens afgørelse om at begrænse åbningstilladelserne for de fire i sagen omhandlede restauranter fra kl. 05 til kl. 04 i hvert fald ikke var klart ulovlig.
Det var således ministeriets opfattelse, at tilsynsrådet ikke havde været berettiget til at annullere kommunalbestyrelsens afgørelse.
Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 24. januar 2002 til et byråd
– 4. k.kt. j. nr. 2000/1221/537-2